Occulter les actes de la collectivité avant la mise en ligne

Depuis le 1er juillet 2022, c’est la mise en ligne qui fait foi

La publicité des actes des collectivités se fait sous forme électronique depuis le 1er juillet 2022. L’ordonnance 2021-1310 et le décret 2021-1311 du 7 octobre 2021 ont remplacé l’affichage en mairie et la publication au recueil papier par la mise en ligne sur le site de la collectivité. Le changement n’a rien de cosmétique : c’est désormais la date de mise en ligne qui ouvre le caractère exécutoire de l’acte et qui fait courir le délai de recours. Le support de la preuve a basculé en même temps que le support de la publication.

La chaîne de travail du secrétariat général, elle, n’a pas bougé. Le procès-verbal est tapé, la délibération est signée, le fichier est exporté en PDF, il part sur le site un mardi entre deux rendez-vous. Aucune étape ne s’est intercalée entre la signature et la mise en ligne, alors que c’est exactement là que se décide ce qui devient public et pour combien de temps. Les mentions personnelles qui dormaient dans un classeur consultable en mairie sont devenues une page indexable par n’importe quel moteur.

Le rectangle noir posé sur un PDF ne supprime rien

Le rectangle que l’on dessine dans un lecteur de PDF est un objet graphique ajouté par-dessus la page. Il cache le texte à l’écran et à l’impression, mais il ne le retire pas du fichier. Le texte reste sélectionnable, il se copie à la souris, il ressort d’une recherche interne au document, et il est indexé comme n’importe quel autre mot. Il suffit de glisser le curseur sous l’aplat pour récupérer l’adresse, la date de naissance ou le montant d’aide que l’on croyait masqués.

Ce n’est pas une négligence d’agent, c’est une conséquence de l’outil employé. Les fonctions d’annotation servent à commenter une page, pas à l’expurger. Le geste ressemble pourtant à s’y méprendre au rouleau noir passé sur le registre relié, où l’encre supprime réellement la ligne. Sur le PDF, il ne se passe rien sous le rectangle. Le seul moyen de le savoir est de rouvrir le fichier produit et de tenter d’en extraire le texte, ce que presque personne ne fait avant de publier.

Trois vérifications d’une minute sur un acte déjà en ligne

• Sélectionnez la zone noire à la souris et collez le résultat dans un traitement de texte
• Cherchez dans le PDF publié un nom que vous savez présent dans l’acte intégral
• Interrogez un moteur de recherche sur ce nom, en le limitant au domaine du site de la collectivité
• Comparez le poids du fichier avant et après occultation : un cache n’allège jamais rien

Ce qui doit être occulté, ce qui reste en clair

L’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration sert de boussole : il désigne les mentions qui ne sont pas communicables au public, celles qui touchent à la vie privée, au secret médical, ou qui portent une appréciation sur une personne physique nommée. Dans un acte de collectivité, cela se traduit par une liste très concrète, et toujours la même : des noms d’administrés, des adresses, des dates de naissance, des références de parcelle, des montants individuels et des situations sociales ou de santé.

La question qui revient le plus en atelier concerne les élus. Dans le cas général, leur nom figure légitimement dans la délibération, dans la liste de présence et dans le résultat des votes : ils interviennent au titre de leur mandat. La règle bascule lorsque l’élu apparaît à titre personnel, comme demandeur d’une autorisation d’urbanisme ou comme bénéficiaire d’une aide. Un bon dispositif ne tranche pas ce cas à la place de l’agent, il le signale et laisse la décision se prendre, nominativement et à une heure connue.

Les mentions relevées par défaut dans un acte

• Noms de personnes physiques et adresses postales d’administrés
• Dates de naissance, numéros de sécurité sociale et coordonnées bancaires
• Références cadastrales rattachées à la parcelle d’un particulier
• Immatriculations de véhicules et numéros de dossier nominatifs
• Éléments relatifs à la santé et à la situation sociale des personnes
• Données d’agents : situation individuelle, éléments de rémunération, motif de sanction

Six familles d’actes, six listes de mentions à relever

Une règle unique appliquée à tous les actes produit deux défauts symétriques : elle occulte trop dans les délibérations budgétaires, où il ne reste plus rien à lire, et pas assez dans les arrêtés individuels, où la mention sensible est ailleurs que dans le nom. C’est pourquoi la chaîne travaille par famille d’acte : urbanisme, aide sociale, personnel, marchés publics, débits de boissons, état civil. Chaque famille porte sa propre liste de mentions et son motif de non communicabilité.

En urbanisme, le couple à surveiller est le nom du pétitionnaire et la référence cadastrale, qui pris ensemble désignent un foyer à une adresse. En aide sociale, ce sont les montants attribués et la situation de la personne. Dans les actes de personnel, la difficulté vient des tableaux d’avancement et des états annexés. En marchés publics, la vigilance porte sur les candidats et titulaires personnes physiques. Une structure porteuse peut diffuser ses propres réglages à toutes les collectivités de son périmètre en une opération.

Trois manières d’occulter un acte, une seule tient

La première méthode consiste à reprendre le fichier source, à supprimer le passage dans le traitement de texte et à réexporter. C’est la plus propre, elle ne coûte rien, et il faut la préférer chaque fois que la source existe encore et correspond exactement à l’acte signé. Le problème est qu’elle disparaît vite : passé six mois, la source a été modifiée, elle a suivi un agent parti, ou l’acte est arrivé en PDF numérisé depuis un autre service.

La deuxième aplatit la page en image. Le texte disparaît réellement, mais tout le reste part avec lui : la recherche interne, la copie légitime d’un extrait, la lecture par une synthèse vocale, et le fichier gonfle. Une reconnaissance de caractères passée sur l’image peut d’ailleurs relire ce que l’on croyait perdu. La troisième méthode est l’occultation destructive : la page est reconstruite sans les caractères visés, le reste du texte demeure sélectionnable, et le document reste un document.

Le test d’extraction est la pièce que l’on montre

Occulter est un geste, prouver en est un autre. Une fois le fichier public produit, il faut le relire avec un extracteur de texte et regarder ce qui en sort, mot pour mot, avec le nombre de caractères restants et leur emplacement dans la page. Ce contrôle se fait sur le fichier produit, jamais sur le fichier d’origine : c’est le seul qui parte en ligne. Tant que ce résultat n’a pas été affiché à un agent, la publication reste un pari.

Le rapport d’extraction est ensuite joint à la version publique et archivé avec elle. C’est la pièce que l’on pose devant un administré qui réclame, devant le délégué à la protection des données en audit, ou devant la CNIL après un signalement. Sur les 9 240 fichiers déposés par des secrétariats généraux et des centres de gestion depuis janvier 2024, 2 317 laissaient encore lire le texte posé sous l’aplat noir. Un fichier sur quatre, avant que le test ne le dise.

Un registre horodaté, pour savoir ce qui était en ligne et quand

Un acte est corrigé, remis en ligne, retiré un lundi et republié un mardi. Sans registre, la collectivité ne peut plus établir quelle version était accessible le jour où le délai de recours a commencé à courir. Chaque version publiée doit donc recevoir une empreinte numérique et un horodatage, et le registre doit conserver les mises en ligne, les rectifications, les retraits, le motif d’occultation retenu et le nom de l’agent à l’origine de l’opération.

Ce registre rend un second service, moins visible et très apprécié des services des assemblées : la liste des délibérations et le tableau des actes se construisent à partir des pièces réellement publiées, sans ressaisie. Tenus à la main dans un tableur, ces documents finissent toujours par diverger de ce que le site expose, et l’écart se découvre le jour où quelqu’un compare. Le sommaire et l’assemblage du recueil des actes administratifs suivent la même logique, à la périodicité retenue par la collectivité.

Prouver le caractère exécutoire d’un acte publié en ligne

Établir le caractère exécutoire suppose trois éléments réunis au même endroit : la date de mise en ligne, le contenu exact publié ce jour-là, et, pour les actes qui y sont soumis, la transmission au contrôle de légalité avec son accusé de réception. Ces trois pièces vivent d’ordinaire dans trois outils différents, une messagerie, un dispositif de télétransmission et un site internet, ce qui rend leur rapprochement pénible au moment précis où il devient urgent.

La solution tient sur une page imprimable : date de mise en ligne, empreinte numérique du fichier publié, heure d’horodatage, numéro d’ordre, référence de l’accusé de réception préfectoral et mention à recopier au registre papier relié. Cette fiche se classe au dossier de séance et se joint telle quelle en cas de contentieux. Un suivi des accusés signale en parallèle les actes transmis dont le retour n’est pas encore arrivé, avant que la question ne se pose devant le juge.

Les demandes de communication passent par la même chaîne

Une demande de communication d’un document administratif ouvre un délai d’un mois qui court à compter de sa réception par l’administration. Le silence gardé pendant ce mois vaut refus et ouvre la voie à la saisine de la commission d’accès aux documents administratifs. Dans les faits, le délai se consomme rarement à instruire la demande : il se consomme à préparer le document, c’est-à-dire à occulter, exactement le travail que la chaîne de publication sait déjà faire.

Il faut donc enregistrer la date de réception, afficher le décompte, prévoir une alerte à quinze jours puis à cinq, et préparer la version occultée du document demandé dans la même chaîne que les délibérations. Le courrier de réponse se rédige à partir du motif retenu, et le registre des demandes s’exporte pour le rapport annuel. Une communauté de communes qui publie environ 620 actes par an reçoit une quinzaine de demandes : le volume est faible, l’enjeu ne l’est pas.

Reprendre le stock publié depuis juillet 2022, famille par famille

La reprise du stock est presque toujours le premier chantier, et c’est celui qui fait peur. Il se conduit pourtant simplement : analyser les documents déjà en ligne sur le site, relever ceux dont le texte occulté reste extractible, puis rendre une liste classée par famille d’actes et par sensibilité des mentions trouvées. On ne reprend pas tout, on reprend d’abord ce qui expose. Une commune de 3 200 habitants a repris dix-huit mois d’archives en trois semaines, à raison d’une demi-journée hebdomadaire.

Les fichiers corrigés repartent dans la même chaîne que les actes courants, et le registre conserve la trace du remplacement, sa date et son motif. Cet historique compte autant que la correction elle-même : le jour où un administré demande le retrait d’une mention le concernant, la collectivité peut dire ce qui était en ligne, quand cela a été remplacé et par qui, au lieu de répondre qu’elle a fait le nécessaire sans pouvoir le montrer.

Ordre de reprise conseillé

• Aide sociale et éléments de santé, en premier, quelle que soit l’ancienneté de l’acte
• Urbanisme nominatif, où le nom et la parcelle se lisent ensemble
• Actes de personnel portant une situation individuelle ou une sanction
• État civil et débits de boissons, où l’adresse suit presque toujours le nom
• Marchés publics, pour les candidats et titulaires personnes physiques

Tenir un périmètre mutualisé sans faire le tour des mairies

Le délégué à la protection des données mutualisé d’un centre de gestion, d’un syndicat informatique départemental ou d’une intercommunalité couvre quarante, cent vingt ou trois cents collectivités. Il découvre les mentions non communicables lors d’un audit, sur place, une commune à la fois, sans moyen de mesurer l’ampleur du problème ni de corriger à l’échelle. Il écrit à chaque secrétariat général, un par un, puis refait le même tour six mois plus tard sans savoir ce qui a bougé entre-temps.

Une console de supervision change la nature du travail : état de conformité commune par commune, alerte immédiate sur tout fichier publié dont le texte reste extractible, retards de publication, actes mis en ligne sans contrôle préalable, rapport d’audit annuel exportable avec l’évolution sur douze mois. La répartition des rôles ne bouge pas pour autant. La collectivité reste responsable du traitement et publie sous sa signature. Le délégué conseille, contrôle et alerte, il ne publie pas à la place des communes.